美國(guó)是全球農(nóng)村金融發(fā)展最完善的國(guó)家之一，以商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人信貸為基礎(chǔ)，以農(nóng)場(chǎng)主間的合作金融為主要模式，并成立政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)作為輔助的農(nóng)村金融體系，具有農(nóng)村金融體系相對(duì)獨(dú)立、政府支持力度大，分工明確、組織健全和法律完善的特點(diǎn)，很好地滿(mǎn)足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信貸需求。本文詳細(xì)介紹了美國(guó)農(nóng)村金融制度模式和美國(guó)農(nóng)村金融制度的特點(diǎn)，并借鑒美國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展模式的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展提出建議。敬請(qǐng)閱讀。
文/ 劉婷婷、周艷海、周淑芬
美國(guó)農(nóng)村金融制度模式
美國(guó)擁有全球最為強(qiáng)大的金融體系，其農(nóng)村金融制度模式也在過(guò)去的發(fā)展中逐步形成了比較規(guī)范、合理、有效的制度體系。20世紀(jì)初期，隨著美國(guó)成為全球經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家之一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得到較大發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)信貸的需求也隨之大為增加。由于個(gè)人信貸存在支持力度小、使用成本高以及風(fēng)險(xiǎn)較高等問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始重視農(nóng)村金融制度體系的建設(shè)。先后在1916年創(chuàng)建了聯(lián)邦土地銀行，1933年出現(xiàn)了生產(chǎn)信貸協(xié)會(huì)，并在隨后建立了多個(gè)合作社銀行。1933年，旨在穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商品信貸公司成立。1935年成立了農(nóng)村電氣化管理局，加速農(nóng)村電力與通信建設(shè)，以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。1946年和1953年，美國(guó)又先后成立了農(nóng)民家計(jì)局和小企業(yè)管理局。這一系列舉措，加上美國(guó)不斷發(fā)展完善的金融機(jī)構(gòu)，逐步形成了我們今天看到的美國(guó)農(nóng)村金融制度體系。
美國(guó)的農(nóng)村金融制度框架包括三個(gè)層面，即主要基礎(chǔ)是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人信貸，主要金融模式是農(nóng)場(chǎng)主間的合作金融，并成立政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)作為輔助。其中，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)涵蓋了一般商業(yè)銀行、相關(guān)人壽保險(xiǎn)公司，加上經(jīng)銷(xiāo)商和個(gè)人之間的信用貸款。農(nóng)村合作性信貸涵蓋聯(lián)邦中間信貸銀行、合作社銀行以及聯(lián)邦土地銀行。而農(nóng)民家計(jì)局、農(nóng)村電氣化管理局、小企業(yè)管理局以及商品信貸公司則是作為政府涉農(nóng)貸款機(jī)構(gòu)存在。這三個(gè)層面的金融機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益人共同組成了分工明確、配合緊密的農(nóng)村金融體系，為美國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融信貸的需求提供了強(qiáng)有力的支撐。時(shí)至今日，美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)論是規(guī)模還是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力都比較強(qiáng)，完善的農(nóng)村金融制度體系功不可沒(méi)。
美國(guó)農(nóng)村金融制度的特點(diǎn)
美國(guó)農(nóng)村金融制度的特點(diǎn)體現(xiàn)在五個(gè)方面。一是農(nóng)村金融體系的獨(dú)立性。雖然美國(guó)農(nóng)村金融制度中涵蓋了一些金融機(jī)構(gòu)，但其獨(dú)立性是有保障的。美國(guó)依據(jù)農(nóng)作物的種植規(guī)律，將全國(guó)分為12個(gè)區(qū)，各自成立專(zhuān)業(yè)的農(nóng)貸銀行，在聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的領(lǐng)導(dǎo)下自成一體。由于基本不與其它商業(yè)銀行共同針對(duì)某一業(yè)務(wù)進(jìn)行合作，可以有效地防止追逐利潤(rùn)最大化的商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。二是政府給予農(nóng)村金融體系強(qiáng)力支持。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資大、見(jiàn)效期限長(zhǎng)，即使在美國(guó)這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家依然是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。從成立機(jī)構(gòu)到向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)注資，再到擔(dān)保其債券和彌補(bǔ)其虧損，美國(guó)政府通過(guò)健全的保障措施保證了其農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定。三是各個(gè)機(jī)構(gòu)分工十分明確。商業(yè)銀行承擔(dān)的是生產(chǎn)性貸款，土地銀行負(fù)責(zé)抵押貸款，聯(lián)邦中間信貸銀行則為服務(wù)性金融機(jī)構(gòu)提供資金，政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供貸款，各有各的領(lǐng)域和主要服務(wù)項(xiàng)目，保證了整個(gè)體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。四是組織機(jī)構(gòu)健全。美國(guó)政府在農(nóng)業(yè)信貸管理局下設(shè)立農(nóng)業(yè)信貸委員會(huì)，負(fù)責(zé)具體的農(nóng)村信貸體系的方針政策。前者屬于美聯(lián)儲(chǔ)，后者屬于美國(guó)農(nóng)業(yè)部，各自監(jiān)督、各負(fù)其責(zé)。五是建立了完善的法律體系。包括農(nóng)業(yè)信用法案、農(nóng)業(yè)貸款法案等在內(nèi)，將農(nóng)村金融體系納入法律監(jiān)管中。特別是通過(guò)法律界定農(nóng)村金融與商業(yè)金融的關(guān)系，二者有聯(lián)系，但也相互獨(dú)立
我國(guó)的農(nóng)村金融體系還處于剛剛起步的初級(jí)階段，面臨越來(lái)越突出的農(nóng)村金融需求與農(nóng)村金融服務(wù)之間的矛盾，必須建立更加健全、有效的農(nóng)村金融體系。美國(guó)從20世紀(jì)初期開(kāi)始探索農(nóng)村金融體系，花費(fèi)近半個(gè)世紀(jì)形成了比較完善高效的農(nóng)村金融體系。從其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，至少可以為我國(guó)農(nóng)村金融體系發(fā)展提供以下五個(gè)方面的啟示。
農(nóng)村金融體系說(shuō)到底是一種農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣都需要以法律法規(guī)作保障。美國(guó)通過(guò)健全的法律體系對(duì)農(nóng)村金融體系的機(jī)構(gòu)組成、職責(zé)分工、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則等作出詳細(xì)的規(guī)定，是其農(nóng)村金融體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村金融法律法規(guī)還基本空白，除了在民法等法律中有極少數(shù)涉及外，難得見(jiàn)到專(zhuān)門(mén)的法律。以目前還處于探索階段的農(nóng)村資金互助社為例，也僅有2007年由銀監(jiān)會(huì)頒布的《管理暫行規(guī)定》這一個(gè)部門(mén)規(guī)章，立法層次過(guò)低，法律效力有限。這與農(nóng)村資金互助社在農(nóng)村金融體系中的地位不相符。可以想象，在我國(guó)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的今天，農(nóng)村金融體系的發(fā)展同樣是重要課題。全國(guó)人大應(yīng)將農(nóng)村金融法列入立法議程，國(guó)務(wù)院以及下屬的銀監(jiān)會(huì)、央行都應(yīng)該就農(nóng)村金融發(fā)展提出相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，為類(lèi)似于農(nóng)村資金互助社這樣的農(nóng)村金融發(fā)展提供可能。要通過(guò)法律的界定，形成層次豐富、分工協(xié)作、切實(shí)有效的農(nóng)村金融體系。
雖然農(nóng)村金融盈利水平比不上商業(yè)銀行，但對(duì)于政府而言，農(nóng)村金融體系卻是幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，意義不言而喻。與其它商業(yè)金融體系不同，農(nóng)村金融體系面向的是收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和廣大的農(nóng)村地區(qū)，其離不開(kāi)政府的扶持。即使是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，聯(lián)邦政府依然對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展給予了足夠的扶持。一是要加強(qiáng)政策性扶持。對(duì)于包括農(nóng)村資金互助社在內(nèi)的農(nóng)村金融體系發(fā)展，政府應(yīng)從財(cái)政、稅收和人才等各個(gè)方面給予支持。比如，針對(duì)農(nóng)村資金互助社融資渠道窄、資金力量有限的問(wèn)題，可以調(diào)撥一定的財(cái)政資金進(jìn)行入股，不參與其具體管理。在其出現(xiàn)大量資金閑置，且社員都同意的情況下，則可以供給政府進(jìn)行公共支出，以確保對(duì)資金的高效使用。根據(jù)農(nóng)村金融發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)大的問(wèn)題，政府應(yīng)建立相應(yīng)的擔(dān)保資金，為農(nóng)村資金互助社這樣的農(nóng)村金融組織提供金融再保險(xiǎn)。二是要引導(dǎo)社會(huì)服務(wù)力量發(fā)揮外部監(jiān)督作用。美國(guó)的金融機(jī)構(gòu)不僅有政府撥款，還有來(lái)自于商業(yè)銀行的資金。在我國(guó)金融體系還不發(fā)達(dá)的情況下，政府要想辦法將其它社會(huì)資金渠道融入農(nóng)村金融體系。比如，引導(dǎo)一些社會(huì)公益機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)扶持資金進(jìn)入農(nóng)村資金互助社。也可以引導(dǎo)有實(shí)力的外出務(wù)工人員注資，同時(shí)監(jiān)管其合理運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
美國(guó)開(kāi)放的金融市場(chǎng)，使其農(nóng)村金融體系更易得到市場(chǎng)支持。農(nóng)村金融有著其強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的良策。政府應(yīng)從“三農(nóng)”問(wèn)題的高度，為農(nóng)村金融體系的發(fā)展?fàn)I造更加寬松的環(huán)境。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，不同的農(nóng)村地區(qū)對(duì)金融的需求各不相同，不同的農(nóng)作物生產(chǎn)對(duì)農(nóng)村金融需求也不相同，這需要政府建立多層次的農(nóng)村金融體系，為不同層次的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)服務(wù)。一是降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。可以通過(guò)政府補(bǔ)助、擔(dān)保等方式把農(nóng)村資金互助社這類(lèi)機(jī)構(gòu)的門(mén)檻進(jìn)一步降低。避免農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成為鏡中花水中月。二是放松對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)利率的管制。我國(guó)農(nóng)村金融的極度缺失帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，從扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度看，農(nóng)村地區(qū)小額貸款的利率應(yīng)進(jìn)一步降低，實(shí)行更寬松的利率管制，從而為農(nóng)民提供更加具有競(jìng)爭(zhēng)力的信貸服務(wù)，避免農(nóng)村地區(qū)高利貸盛行的現(xiàn)象。
三是建立農(nóng)村金融安全保障機(jī)制。寬松的環(huán)境不等于放任自由，農(nóng)村金融因其服務(wù)對(duì)象的高風(fēng)險(xiǎn)性隨時(shí)面臨風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的農(nóng)村金融體系之所以能夠存在良久并持續(xù)發(fā)揮著作用，就在于其保障體系的健全。政府應(yīng)引導(dǎo)建立農(nóng)村金融體系的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和安全預(yù)警系統(tǒng)，以及其內(nèi)控機(jī)制，以防金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)存款保險(xiǎn)制度保障農(nóng)民存款安全，維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。除此之外，還要建立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的傳承機(jī)構(gòu)，避免因兼并重組或解散而出現(xiàn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)覆蓋的空白。比如，由國(guó)家政策性銀行接手，或是將原有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為國(guó)家政策性銀行的分支機(jī)構(gòu)等。
美國(guó)比較健全的個(gè)人信用體系，相當(dāng)于是金融體系的一道防火墻。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)奉行的“好借好還，再借不難”等樸素的信用價(jià)值觀(guān)開(kāi)始遭遇困難，急需如美國(guó)一樣建立一套實(shí)用的社會(huì)信用體系，用信用制度的約束力來(lái)保證農(nóng)村信貸的正常進(jìn)行。農(nóng)村資金互助社這樣的機(jī)構(gòu)，靠口頭約定和日常風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行信用判斷的方法具有極大的不確定性，不利于農(nóng)村金融體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。加之我國(guó)當(dāng)前使用的個(gè)人征信體系主要是在城市使用，推行到農(nóng)村地區(qū)面臨很大的困難。政府應(yīng)借鑒美國(guó)的做法，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。可以農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)等農(nóng)民自治組織對(duì)農(nóng)民信用情況進(jìn)行評(píng)定和記錄，然后統(tǒng)一交由銀監(jiān)會(huì)等政府的監(jiān)管部門(mén)備案。當(dāng)農(nóng)民有信貸需求時(shí)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)只需要調(diào)用此人的信用情況，就可以決定是否借貸。如此一來(lái)，可以有效地防范農(nóng)村信用危機(jī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣的做法也有利于全國(guó)征信體系的統(tǒng)一，成為社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的重要推動(dòng)力。
建立農(nóng)村金融行業(yè)自律機(jī)構(gòu)相對(duì)于城市金融監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)的問(wèn)題更復(fù)雜，家長(zhǎng)里短的事情多，且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量將會(huì)越來(lái)越多，分布越來(lái)越廣，依靠銀監(jiān)會(huì)難以深入實(shí)際，難以真正起到監(jiān)管作用。政府可以鼓勵(lì)各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成立行業(yè)自律組織，將銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)的眾多監(jiān)管職能下放一部分給這些行業(yè)自律組織。除此之外，行業(yè)自律組織還要承擔(dān)規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作、協(xié)調(diào)相互之間的合作等職能。對(duì)內(nèi)，主要起到規(guī)范運(yùn)作從而確保其安全運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)外，則著力打造農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的良好形象，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活真實(shí)情況的了解，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供決策依據(jù)。對(duì)上，與國(guó)家政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)作，并向政府爭(zhēng)取相關(guān)的政策支持；對(duì)下，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民宣傳農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)情況，爭(zhēng)取得到農(nóng)民的理解和支持。在實(shí)踐中要避免農(nóng)村金融行業(yè)自律組織的官方化，其應(yīng)以社團(tuán)法人的身份，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)行為，而不是對(duì)其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。可以借鑒農(nóng)村資金互助社的做法，由本地的農(nóng)村金融組織共同推舉形成，并向其負(fù)責(zé)，既保證了其了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融情況，又保證了其管理的民主性與有效性。（完）
文章來(lái)源：《改革與戰(zhàn)略》2016年第8期（本文僅代表作者觀(guān)點(diǎn)）
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