作者｜王素珍「中國支付清算協會」
文章｜《中國金融》2016年第16期
隨著經濟的日益發展，經濟主體之間的交易需求日益增加、交易方式愈加多樣，支付這一古老而又新興的行業在經濟社會發展中的基礎性地位和影響力也在不斷提升。近年來，支付行業發展十分迅速，支付服務分工日益細化，支付服務主體數量不斷增加、類型更加豐富、競爭愈加激烈，相關法規制度建設持續推進，支付行業的生態特征日趨明顯。
支付行業的生態特征
支付是由社會經濟活動引發的資金轉移，主要表現為支付服務組織通過銀行賬戶（或支付賬戶）、支付工具、支付系統等，按照一定的標準和規則為社會提供清算、結算服務，其本質是支付信息的傳輸和賬戶余額的變化。可見，支付所涉及的不僅有支付服務組織、支付工具、支付系統，以及接受支付服務的各類機構和個人，還有一系列規范支付行為的法律法規和技術標準與規范，具有較強的生態特征。
支付經歷了由繁到簡、由低效到高效的長期演變，并還將繼續演進下去。支付的產生源于社會經濟活動引致的資金轉移需求，是交易雙方或多方之間的物權轉讓。這種物權轉讓，在遠古時代主要是物物交換、物與現金交換；在現代社會，則更多地體現為物與賬戶信息的轉換，甚至是純粹的賬戶間信息轉換。隨著非銀行支付機構的發展，傳統上由銀行業金融機構壟斷支付服務市場的格局已被打破，市場主體種類日益豐富、數量持續增加、服務質量不斷提升，大大降低了資金交易成本，提高了資金轉移效率。相關統計數據顯示，截至2015年底，全國提供支付服務的銀行業金融機構3700余家、特許清算機構3家、非銀行支付機構268家；全年共辦理非現金支付業務943.22億筆，金額3448.85萬億元，是當年GDP的51倍。
支付體系的形成和完善是一個充滿競爭和優勝劣汰的過程。無論是傳統的銀行業金融機構還是非銀行支付機構，無不是在競爭中求生存、在競爭中謀發展。銀行業金融機構的市場退出早已屢見不鮮，大多數國家還為此專門建立了相應的存款保險機制，以防止金融恐慌和風險擴散，同時保護存款人利益；即使是國內2011年才開始發牌的非銀行支付機構，目前也已有3家因嚴重違法違規而被人民銀行依法注銷了《支付業務許可證》。與此同時，一些創新能力強的支付主體時刻緊跟經濟社會發展趨勢和市場需求，不斷推出多元化、個性化的支付產品和服務，不僅自身得到了發展壯大，也極大地便利了經濟活動中交易的完成，促進了經濟社會的繁榮和發展。
支付生態具有自我調節功能。支付源于社會經濟活動引致的資金轉移需求，因此經濟社會發展形勢及其地域間、行業間不同的支付服務需求和支付服務狀況，以及支付領域的制度安排，都會在一定程度上引導支付服務主體合理布局業務，推出合適的服務和產品；支付領域的兼并、重組以及市場退出等，也會對支付市場主體的數量和規模進行調節，進而促進支付主體提高內控水平，推動支付組織、支付服務和產品的創新，催生新的支付主體。與此同時，行業自律是支付生態中最重要的調節機制之一，它有助于防止支付生態主體的盲目沖動和惡性競爭，增強支付生態系統的適應性和穩定性。
支付生態體系的自我調節能力是有限的。作為一個既古老又新興的行業，支付體系的抵抗力并非無窮大，恢復力也往往難盡如人意。當支付體系遭到的外部沖擊超過其抵抗力時，支付體系將不可避免地偏離其正常軌道，如發生于上世紀70年代的赫斯塔特風險；而遭遇沖擊破壞后所需恢復時間，往往并非一朝一夕，恰如美聯儲前主席格林斯潘在其回憶錄中所言，“若是要存心搞垮美國經濟，只需摧毀其電子支付系統”。也正因如此，支付生態體系的健康發展，離不開監管部門的適度監管和行業組織的自律管理，特別是在互聯網和移動通信技術推動電子支付快速發展的今天，支付行業的外向融合不斷加深，更是需要政府監管、行業自律、企業內控、社會監督相互協同，各司其職，共謀發展。
我國支付生態環境存在的問題
支付領域的法制建設嚴重滯后，調整支付主體之間關系的法律嚴重缺失。一般情況下，市場先行、立法隨后并非異常。但近年來，我國支付服務市場發展十分迅速，迫切需要通過法律來明確支付市場參與各方之間的權利、義務和責任。而目前國內支付領域法律法規以部門規章或規范性文件為主，如《支付結算辦法》《非金融機構支付服務管理辦法》《銀行卡業務管理辦法》《銀行卡清算機構管理辦法》等，支付領域尚缺少調整平等民事主體之間關系的法律。
支付監管制度的法律位階較低，支付監管的權威性缺乏可靠法律支撐。由于目前大部分支付監管制度屬于部門規章或規范性文件，法律層級普遍較低，約束力度不強，在規范市場和管控風險中的懲戒力度嚴重不足，以至于有些支付主體無視法規制度約束，肆意或變相突破底線和紅線，公然挑戰監管部門的權威；同時，由于支付服務參與主體多、涉及面廣，使得監管部門投鼠忌器，不敢、不能或不愿深查細究，以至于有令不行、有禁不止現象頻繁發生，嚴重影響了法規制度的嚴肅性和監管的權威性。
支付監管權限歸屬不清，監管錯位缺位時有發生。由于人民銀行與銀行業監管機構的支付監管職責劃分不清，特別是隨著非銀行支付機構的迅速發展，銀行業金融機構和非銀行支付機構的支付結算業務“兩頭”監管的現狀，一方面導致監管理念和方式方法不適應市場發展的實際需要，監管錯位缺位現象時有發生；另一方面使得監管制度的設計過度著眼于局部和當前，導致制度的前瞻性、包容性和可操作性不強，沒有發揮好頂層設計的關鍵作用。
支付服務市場風險頻發，亂象叢生。一是違法違規經營比較普遍。受利益驅動，再加之違規成本低甚至無成本，部分市場主體置法律法規于不顧，惡意違規、超范圍經營，導致挪用客戶備付金、外包核心業務、資金二次清算等風險事件頻頻發生。二是未獲牌機構大肆開展支付結算業務，而獲牌機構為了搶占市場竟然為無牌機構提供支付通道和便利，由于未獲牌機構幾乎無需承擔監管成本等因素，出現“劣幣驅逐良幣”現象自然不足為奇，嚴重損害了市場秩序和公平性。三是支付牌照買賣猖獗。隨著央行嚴格支付機構市場準入和監管，支付牌照轉讓價格“水漲船高”。
消費者教育和權益保護不夠充分，投訴維權事件頻頻發生。一方面，由于消費者一味追求支付體驗，對支付活動中的潛在風險認識不夠，缺乏風險防范意識和個人信息保護意識，以至于在支付過程中泄漏關鍵信息，給支付安全留下了風險隱患；另一方面，部分支付服務市場主體客戶權益保護意識不強，為了迎合消費者的需求，在利益驅動和搶占市場心理驅動下，往往簡化或省略必要的安全措施，降低了支付的安全保障水平。一旦出現支付權益糾紛，支付主體往往會盡量推卸責任，消費者的維權之路難以一帆風順。
改善支付生態環境，促進支付生態系統健康發展
近年來，人民銀行不斷采取措施，加強對支付市場的監管，加大規范力度，支付市場秩序有所好轉。但從改善支付生態環境角度看，還迫切需要關注以下幾個方面。
提高支付監管法規層級。人民銀行作為國家支付體系的組織者和監管者、支付基礎設施的建設者和運行者，以及資金活動的最終清算者，由人民銀行履行支付監管職能有利于實現支付生態系統的穩定、公平和效率。建議盡快將《支付結算辦法》上升為行政法規，制定出臺《支付結算條例》，明確人民銀行作為支付結算業務監督管理主體，構建統一的支付結算監管體系。
提升執法效率。支付結算領域的法制建設雖然滯后，但如果現有法律法規執行到位，也會對市場上的違法違規行為起到震懾作用。如“非法從事資金支付結算業務”早已由《刑法》列入“非法經營罪”；“未經中國人民銀行批準，任何非金融機構和個人不得從事或變相從事支付業務”也寫入《非金融機構支付服務管理辦法》。建議大力加強執法力度，提升執法效率，整頓市場秩序，凈化市場環境，真正做到令行禁止。
倡導規范經營。提供支付服務的機構是最主要的支付生態主體，其中多數都能做到遵守法規，對行業發展發揮著積極的促進作用。支付生態的良性發展，離不開支付服務主體的規范經營。建議在加大執法力度的同時，大力倡導市場主體樹立合規經營理念，強化遵法守規意識，恪守業務邊界，堅守風險底線。在制度設計上發揮引導作用，堅持正向激勵與負面懲戒并重，消除市場中的“劣幣”，讓守法守規成為常態。
加強消費者教育。支付服務消費者也是支付生態體系中的重要組成部分，是支付服務的接受方。一方面，由于支付行業創新性強，新產品新服務層出不窮，很多消費者還不具備分析、識別其相關風險的能力。另一方面，雖然保護消費者權益是監管政策目標之一，但需要指出的是，消費者權益保護并非無條件地兜底，消費者因自身過錯引發的權益損失是需要自行承擔的。建議加強支付知識宣傳和消費者教育，在增強消費者風險意識和安全支付意識的同時，提示消費者，對于因自身過錯導致的損失要有風險自負和責任擔當意識。
充分發揮行業自律作用。行業自律是市場管理的重要力量，可發揮的作用相當廣泛。隨著國家簡政放權、放管結合、優化服務戰略部署的深入推進，政府與市場的邊界將進一步厘清，各方對于行業自律的認識不斷深化，行業自律在整個行業管理體系中的定位進一步明確。就支付行業而言，由于支付行業涉及面廣、創新驅動強、市場化程度高、行業競爭激烈，特別需要通過行業組織加強自律管理，引導市場主體強化自我規制和自我約束、依法合規經營、積極履行責任，同時加強政策宣傳和消費者教育，這將有利于支付生態環境的改善，促進支付生態系統持續健康發展。
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