一.從學術性的知識到應用于實際問題的解決
某些一流的學院派經濟學家并不知道應該用哪些方面的經濟學知識以提供合適的政策建議。當他們離開象牙塔，去政府承擔顧問工作的時候，許多人就體會到了這一點。例如，研究宏觀領域的經濟學家如果沒有實際操作經驗，就很難對美聯儲的貨幣政策提供有益的建議。那些在華盛頓有一定資歷的學者都可以證明，他們是通過實踐學會如何提供政策建議的。一般來說，宏觀經濟學家并不天然具備提供合適的政策建議的能力，正如研究微觀領域的經濟學家們不能隨便擔任大公司的CEO一樣。
經濟學是探討經濟現象的一門科學，它既用來解釋、也用來預測特定的經濟現象，這方面的研究被稱為實證經濟學。另一方面還有所謂規范經濟學，它涉及到判斷結果好壞的課題。如果經濟學的分析能告訴我們，通過某種方式配置既定的資源，所得到的一定組合的產出比通過另一種方式配置資源時更多，那么這種分析就能發揮改進經濟績效的作用。規范經濟學就是為這個目的服務的。但從這里描述的經濟學的性質來看，我們不能保證職業經濟學家必然擁有給政府政策提供良好建議的能力。通過扎實的經濟學訓練，一個人可以熟悉經濟運轉的道理。然而要想提供良好的可以實際操作的建議，這只是必要而非充分條件，還需要補充其他方面的素質。
那么，還有哪些素質需要用到呢？首先，面對實際的經濟問題，我們要有能力判斷應該利用哪方面的理論知識。學過許多醫學知識的大夫在遇到病人的時候如果未能正確地判斷出病因，治療就可能會出差錯。知道某種藥方能治好某種疾病是一回事，弄清楚病人罹患的到底是哪種疾病則是另外一回事。
這方面可以看看兩個例子。第一個是，許多人認為在1997~1999年的亞洲金融危機期間，國際貨幣基金組織的經濟學家就未能正確判斷某些國家的病因。那些國家面臨的實際問題是缺乏流動性，但他們提出的建議卻是控制政府開支，可謂南轅北轍。第二個例子是，在為發展中國家制定政策的時候，美國政府的一位著名經濟學家建議增加中小學的數量，提高人力資本投資。但他后來承認，在這些經濟急待發展的國家里，雖然按照他的建議設立了大量的中小學，卻沒有足夠多的合格教師。
我自己也有過這方面的經歷，在面對實際問題的時候，一開始不知道應該采用何種經濟學分析工具，直到更有經驗的人給了我提醒。1966年我第一次去臺灣，當時我已經是在主要期刊上有論文發表的學院派經濟學家，是長青藤聯盟大學的終身教授。我很幸運地作為年輕人加入了一個經濟學家團隊，帶頭人是劉大中和蔣碩杰，他們被認為是蔣介石政府的重要智囊。1967年，蔣介石親自任命我們擔任他的經濟顧問。但在最初遇到實際問題的時候，我發現自己難以判斷應該采用什么樣的分析工具。在純經濟研究中其實也有類似的情況，研究者需要判斷用何種工具來解決待研究的課題。通過那段時間在臺灣的實際操作經歷，我才學會了如何用學術知識去解決實際問題。
二.從選擇合適的理論知識到提出合適的政策建議
我們現在假定，經濟學家們知道對現有的問題適用什么樣的理論，但這并不意味著會自動帶來正確的政策建議。正如我在上文指出的那樣，弄清楚問題是解決方案的必要但非充分條件。知道經濟體制的某個部分不能正確運轉，不等于就明白該如何修復。
20世紀80年代，我曾經擔任中國國家體改委的顧問、或者說海外成員，這段經歷就是個很好的例子。體改委的日常工作由副主任安志文負責，主任則由中國的總理兼任，可見該機構的重要性。
當時的一項重要議題是價格改革。1978年以來，中國啟動了面向市場經濟的改革，最開始的重大突破是在農業領域。公社體制下的集體耕作由家庭農業取代，當然名義上沒有正式采用私人經濟的稱呼。新體制被稱為家庭承包制，每個農民家庭都能得到一片土地，在上交了固定數量的產品（相當于固定租金）之后，剩余的部分由農民自己支配。從經濟學基礎課里我們可以知道，固定的租金不會影響邊際成本等于邊際收入所決定的最優產出水平。由于農業生產主要是自給自足性質的，因此生產資料的價格往往不會進入最優產量的計算。中國經濟改革的下一步是提高國有企業的效率，首先是給它們投入產出方面的決策自主權。國有企業需要購買生產資料，通過銷售產品來獲得收入，因此，放松價格控制對于改善國有企業對資源的有效利用具有決定性的意義。在討論價格改革時，一個主要議題是員工的住房租金價格過低，每月只有4~5元。
在這方面，我們知道問題何在，就是某些要素的價格低于市場供求所決定的均衡水平。在價格水平不是由市場力量來決定的情況下，資源配置就可能不理想。過低的價格會導致資源使用的浪費，過高的價格則會導致資源使用不足。問題的由來我們弄清楚了，但我們還需要知道如何給以解決。
體改委拿出了一個出色的解決方案，就是雙軌制，在幾個重要市場上實施。在住房領域，現有的租戶可以繼續住下去，并支付低廉的租金。提高他們支付的租金水平可能引起動蕩，因為剝奪某些群體長期享有的權利總是很困難的。美國的農民多年以來也是這樣享受著聯邦政府的津貼。不過在此期間，中國政府放開了商品房市場的建設和銷售，其銷售和出租價格按照市場供需設定。有能力購買商品房的人可以改善自己的居住條件。這套解決住房問題的方案可以說是符合“帕累托改進”的，因為沒有人的利益受到損害，某些人還能住進更好更豪華的商品房，生活質量有所提高。
第二個例子是國有企業的原材料價格改革。政府繼續以低價格給企業供應原材料，但數量有限，超出配額的部分則在市場上供應，按照更高的市場價格出售。由于國有企業的邊際產量是根據較高的市場價格決定的，這種安排能夠實現最優的產出規模。或者換個角度來看，以低價格給國有企業供應數量有限的原材料，相當于給它們劃撥固定數額的補貼，并不會影響它們的最優決策。
第三個例子是，外匯是按照固定匯率供應的（當時的人民幣價值有所高估，與2007年的情況不同），數量卻有配額限制。與此同時，上海建立了交易中心，進出口廠家可以按照市場價買賣外匯，美元的價格比政府定價更高，但可以解決許多無法從政府那里購買外匯的人的需要。總的來說，雙軌制對于改善中國轉軌期間的資源配置發揮了積極的作用。
有的讀者可能以為，上述政策都是基于非常簡單的思想，任何研究實際問題的經學家都應該能夠想到。很多杰出的思想看上去都很簡單樸實，但需要有人指出來，并證明其正確。我們可以比較一下前蘇聯和東歐國家采用“休克療法”的經歷，它們在一夜之間取消了價格管制，在一年之內把大量國有企業私有化。這樣的政策導致了工業生產的崩潰，國有企業被匆忙地賣給那些機會主義投資人，他們并不懂企業的經營，只是希望以低買高賣的投機謀取暴利。這些采納休克療法的國家借鑒了某些知名的美國經濟學家的建議，他們很清楚市場經濟的優點，但結果表明，掌握了經濟學的知識并不保證在經濟政策建議上擁有良好的感覺。
三.發表政策建議的要點
在上文中我指出，提供經濟政策建議的良好感覺和正確判斷不是所有職業經濟學家都必然擁有的。本節的內容是，當你有了良好的感覺之后，在發表建議時還有哪些需要注意的要點。
首先是政策的可行性。我們不能提出那些在政治上或其他方面無法實現的建議。經濟學家們經常會過分迷戀于他們理想中的模式，即使這樣的理想毫無實現的希望，他們也禁不住要對別人鼓吹。但在政府官員面前這樣賣弄，有可能失去對方的信任，在未來提出可行的建議時也會因此受到牽連，更難被人接受。
其次是選擇與能自己合作的合適的政府官員。經濟顧問對于選擇什么樣的官員與自己合作應該有良好的判斷。如果某個顧問知道，重要的政府官員都不能理解或接受他的觀點，那就沒有必要提建議。由于掌握權力的人不接受，好的建議被擱置下來，這種事情是時有可能發生的，我們對此無能為力，因為對錯誤的人強行宣傳正確的主張可能起到適得其反的效果。哪些人是能夠合作的合適的政府官員呢？我是指那些能夠理解政策建議，并有足夠的領導力，能把好的建議提升到政策高度的人。我遇到過的很多高層領導人都沒有足夠的推動力，能夠把好的建議納入政府的政策。
第三，經濟顧問找到了足夠明智的政府官員之后，還需要尋求良好的時機。如果提建議的時機不對，也不能達到理想的效果。
第四，我們應該保持心態的開放，承認自己也可能犯錯。我本人和中國體改委官員的合作就給了我很多經濟學應用領域的啟發。體改委的官員們不止一次地糾正我的錯誤，教給我所不知道的經濟知識。我們相互都從對方那里得到了很多收獲。在尋求良好的經濟政策時，進行互動的交流討論是個很好的方法。
這里我想詳細介紹一下自己為臺灣和大陸政府提供咨詢時參與的互動交流過程。20世紀70年代的臺灣有所謂“五人決策小組”，包括“中央銀行行長”、“經濟事務部長”、“財政部長”、“會計和預算部長”以及“行政院秘書”，他們是臺灣當時制定和執行主要經濟政策的關鍵人士。我們這些海外顧問在暑期開展咨詢工作的時候，圍坐在一個橢圓形桌子旁，他們五人和我們五人對面而坐，在整整一周的時間里，每天早上9點到12點都進行會談。每個部長都會帶來他面臨的主要經濟問題，我們則一邊聽，一邊評論和提問。第一個星期之后，我們回到辦公室去思考這些問題的解決方案，這就是用理論來解決特定的實際問題的案例。我們這些顧問會三兩個進行討論，或者通過全體會議來交流意見。在大約6到8個星期之后，顧問小組與決策小組的人再次會面，由我們發表自己的建議，決策小組的五個人進行評論和提問題。最后我們要撰寫建議報告，報告將在報紙上公開發表，成為對于經濟政策有重要影響的文件。
和大陸體改委的官員們合作的時候，我們也有類似的會議，層次甚至更高，強度更頻繁。每次我們會有4到5天的會談，從早上9點一直到下午5點。我還力圖把當初在臺灣的咨詢小組的幾個人邀請進來，他們都傾向于市場經濟，不贊成大陸在80年代早期實施的計劃經濟。80年代的時候，劉大中已經過世，蔣碩杰還擔任著臺灣的高層經濟顧問，不便參與大陸事務。但我還是成功地邀請他于1989年3月與體改委的官員在香港舉行了會談，參加人包括副主任安志文和中央銀行的副行長劉鴻儒。
中國當時最急迫的經濟問題是控制通貨膨脹。我們的主張，也是蔣碩杰20世紀50年代在臺灣成功推行的辦法，乃是提高利率，保證銀行存款有正收益。體改委接受了我們的建議，結果正像我們堅信的那樣發揮了良好的效果。對于這段時期的通貨膨脹的經濟分析不在本文的討論范圍內，有興趣的讀者可以參考其他的研究文獻（鄒至莊和Shen，2006）。在我們當時和體改委官員的所有會談中，討論都完全自由，不受任何意識形態的限制。80年代時就有一位經濟官員告訴我，中國愿意借鑒資本主義經濟中一切有用的經濟工具。總之，通過與臺灣和大陸的經濟官員的開放的互動交流，我收獲了很多解決現實問題所必需的實用知識和寬闊視野。
四.利用動態最優化分析框架為政策建議服務
動態最優化是我在1969到1979年期間的主要研究領域。60年代末期在IBM公司工作的時候，我的主要研究興趣從經濟計量理論和模型轉向動態經濟分析，包括經濟模型的動態特征的研究以及如何用于宏觀經濟政策分析。我最開始是采用拉格朗日乘數法來求解動態最優化問題（鄒至莊，1970），后來又同時采用拉格朗日法和貝爾曼的最優程序法來求解最優控制問題（鄒至莊，1975）。我非常認真地考慮，把最優控制或動態最優化和宏觀經濟模型結合起來，為宏觀經濟政策的制定找到實現最優控制的規則。
我現在認識到，最優控制法與動態計量模型的結合雖然很有用，但要想提供正確的政策建議，仍需修正和補充。20世紀70年代后期，盧卡斯批評說（Robert Lucas，1976），利用最優控制作為經濟政策建議的基礎是不合適的，由于經濟活動的參與人會對政府的控制做出反應，所以計量模型中的參數將發生變化。許多經濟學家接受了盧卡斯的觀點，但仍有人（Chris Sims，1980；Ray Fair，1986；還有我自己）認為，盧卡斯的批評雖然在理論上不錯，但在實際上的應用有限，因為經濟活動的參與人并不像他所設想的那么有理性。為什么那么多經濟學家當時都被盧卡斯說服了呢？我的解釋是，在70年代中期，經濟計量學家們普遍沒能創建足夠好的、能有效預測未來的模型。通過海量的數據挖掘來創建質量不高的大型計量模型不是太難的事情，這也是我們極力反對的做法（Ray Fair，1986；鄒至莊，1967）。由于大多數計量模型的結果令人失望，業界輕易接受了盧卡斯的批評。盡管如此，今天的學術界還是普遍認為，最優控制法對于最優經濟政策的制定依然是適用的（如Woodford，2004）。
既然有可能找到制定宏觀政策的最優反饋規則，那我們是否可以建立一個合適的模型，從中推導出最優控制規則（由于存在多重目標函數和參數的不確定性，這些規則不是單一的），來推薦給政府官員？
在這樣做的時候我們需要認真考慮到如下幾點。
我在20世紀70年代考慮政策建議的時候，認為它應該包含兩個步驟：首先是通過經濟計量模型發現最優政策規則；其次是對決策者推銷。但這是比較天真的，未必是最佳的辦法。
如果我們打算幫助政府官員制定出他們心目中最好的決策，那在選取目標函數的時候，就不該用我們自己的標準，而是引入他們的目標函數。然而要做到這一點仍然有困難，因為官員們的專業知識不足，可能不相信我們的建議符合他們的目標。
與此相關的一點是，我們需要必要的技巧，用直接和樸實的語言來解釋從動態最優化的數學推導中得到的結果。這個任務并不容易，不過某些經濟學家卻非常善于把研究成果向那些沒有專業理論背景的聰明人傳達。
另外一點是在不那么專業的領域也能做到成功交流，讓決策者對自己有更強的信任。到了需要傳遞動態最優化得到的技術化的分析成果的時候，如果你和官員們的關系較為友好，他們就更容易被說服。
一個較好的辦法是準備一系列良好的政策建議，而不是只保留某一項最優政策。你可以找到若干可行的、比現有政策更好的方案，把這些建議都爛熟于胸，試圖讓決策者能對其中的某一項產生興趣。汽車銷售商采取的策略就是如此，他先準備一系列的車型，只要賣出其中的一款，任務就完成了。顧問如果能讓官員采納某一項政策，也可以算達到目的。就像汽車銷售商一樣，你可以多準備幾項政策建議，看看顧客到底會對哪一項表示滿意。
經濟學家可以把這兩種辦法結合起來，先總結出良好的政策建議的組合，然后用高明的溝通技巧給顧客進行解釋。一個更好的辦法是，你可以保持開放的狀態，讓官員們來影響你，告訴你除了你提出的政策組合以外還有其他哪些選擇。就像我在臺灣和大陸所經歷的那樣，學者可以和官員聯合起來，互相學習，共同尋找最優的政策。因此，動態最優控制規則不過是你用來解決政策問題所需要的工具之一，你還應該從官員們那里吸取有益的觀點。只有通過合作和交流，才能制定出良好的政策。
五.政策的執行
從中國的經驗中我們看到，即使政府已經采納了某項政策，但由于相關人士沒有貫徹落實，政策并未發揮實際作用。最近以來的一個例子是，十一五規劃提出了把單位GDP的能源消耗量逐年降低4%的目標，但2006年的實際降幅只有1.4%左右。
另外一個例子是，在中國的農村，一個嚴重的問題是地方上的黨政官員控制了村里的事務，農民得到的待遇不公。已經承包給農民的土地被地方官員非法收回，用于城市開發，而不提供足夠的補償。目前雖然有法律保護農民擁有承包土地的權利，但違法的事情時有發生，引發了許多受害農民的不滿和抗議行動。中央政府不能有效控制地方官員，也就無力推行保護農民的政策。
在醫療領域，農村公社體制崩潰后，許多農村居民得到的健康服務狀況與20世紀70年代相比甚至退步了，這是中國在取得經濟改革的巨大成就的同時最失敗的方面之一。近年來，中央政府試圖為全體農村居民建立醫療保險制度，每人每年的費用為50元，其中有40元來自政府的補貼，由中央政府和地方政府均攤。然而到2007年春，許多農民仍然沒有加入保險，主要原因是他們不相信政府真的會為自己支付保費。
由于執行的重要性，我認為，在政策建議提出之前，甚至在有關政策的研究完成之前，執行的問題就應該納入考慮。如果我們知道某項政策無法執行，那么提建議就是無用的。如前文所言，我們所建議的政策必須有可行性，而沒有希望得到切實執行的政策不具備可行性。
同樣重要的是在政策設計的時候把執行問題考慮進來。在環保政策方面，我曾提出，如果某位省長沒有切實執行中央推行的環保政策，就應該予以嚴厲懲罰，包括罷免。在提出這項建議的時候，我知道中央政府可能沒有足夠的決心采納這個政策，然而我還是認為，未來一旦有機被采納，它應該是可行的。
六.在政府體制以外推動社會變革
本文討論的主題是如何通過影響政府來推動社會變革，但在政府之外還有另外兩種重要的渠道。
最重要的一個渠道是市場機制。在市場經濟中，有許多人的創新活動和創新應用，這些都會推動社會的變革。許多大企業在研發方面有巨額投入，成果在市場上銷售。大學的研究也帶來了推動社會進步的重大創新成果。
經濟學家們都知道另外還有一個渠道，總結得最好的是凱恩斯，他認為世界的發展受思想家的影響更大，甚至遠遠超過那些追隨他們的政治人物。例如，卡爾·馬克思多少個時代以來對許多政府官員產生了深刻的影響，當然也有人不接受他。是貨我的老師米爾頓·弗里德曼或許是20世紀后半葉對于美國和其他國家經濟的運行影響最大的人。他的研究波及到社會生活的許多方面，特別幣政策的制定、教育券的使用，以及對生活中的自由選擇權的尊重等。他的武器就是寫作、演講和培養學生。
七.從運籌學到社會工程學
撰寫這篇文章的時候，我正在準備普林斯頓運籌學與金融工程系的一門課程“環境問題分析”。本文提出，要讓研究成果發揮推動社會變革的效果，就需要把我們的思路進一步拓寬。目前的工程學教育的趨勢也是如此，從簡單地訓練工程師，走向培養組織和社會的領導人。
工程學的課程對于培養分析和解決特定問題的能力是很好的，但工程這個概念的定義目前過于狹窄，除了關注技術革新外，沒有考慮更廣泛的社會運轉。普林斯頓近來的辦法是利用工程學的分析方法來滿足現實的需求，從而導致了金融工程學的誕生。傳統的土木工程最開始被改造為土木工程與運籌學系，后來又分為土木與環境工程系，以及運籌學與金融工程系。新設立的這個系是普林斯頓大學工程與應用科學學院2007年注冊學生人數最多的。
如果金融工程學科的設立是件好事的話，那么我們可能應該考慮引入一個名為社會工程學（social engineering）的更廣泛的學科。要實現這一目標，我們應該拓展工程的概念，除了純粹的技術分析以外，把分析結果如何應用于改進社會的課題也考慮進來。我希望大家了解如何用運籌學的研究方法來解決有現實意義的社會問題，這或許就是創建“社會工程學”的開始。（完）
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