二十多年來，我一直在做關于中國的產業政策的研究，因此在這里我想從實施產業政策的參與者和見證者的角度來談兩點看法。第一就是我國產業政策的引進和實施，分幾點談一談我的觀察。第二就是我國的產業政策是在三個條件下引進和推行的，也就是想回顧一下中國產業政策的背景，對具有中國特點的這種產業政策可以有更好的理解。
一.產業政策在計劃經濟退出后發揮了重大作用
九十年代初，中國工業經濟的70%仍是受國家計劃控制。工業經濟的70%為國有經濟，而當時的民營經濟還處在邊緣地位，財政、稅收、金融等市場化改革還沒有啟動，產業政策作為政府管理產業和企業的一種形式，與計劃經濟思維和管理方式能很好的對接。在真正意義上的市場主體都有待發育的情況下，實施產業政策基本不會觸動政府主導生產要素配置的權利，不會動搖政府主導經濟增長的地位。因此，國家計劃管理退出并由產業政策來接手，就成為政府推進改革的一種可行的選擇。產業政策引進后，幾乎沒有任何猶豫地被政府所接受，成為政府管理產業和企業的一種重要形式。
其次，進入九十年代，中國進入了經濟發展的追趕期，基礎設施、基礎產業、基礎服務業和基本生活用品等產業的發展，和國土資源規劃、政府公共管理職能相關，政府有一定的信息優勢。以產業政策為抓手，政府可以有所作為。
第三，那個時候經濟領域的主要主體是國有企業和國有銀行，企業的投資某種意義上就是國家投資。政府既是所有者，又承擔著管理的責任。通過實施產業政策，對國有企業的投資、項目進行管理，政府和企業都認為較之那種剛性極強的計劃管理是一種進步，很容易接受。
在這三個條件下，使政府很快地按照自己的理解，為我所用地接受了產業政策。我講的所謂“為我所用”就是說按照中國當時的需要。對企業的計劃管理較快地過度到了國家計劃指導下的行政審批。相比之下，政府減弱了對企業的直接干預，增強了企業活力，與當時的抓大放小、減人增效、政策性破產等配合，產業結構較快地得到了改善。
九十年代中后期，政府主導依托國企，產業政策大規模投資的組合發揮了重要的作用，使我國以較快的時間走過了經濟發展的追趕期。在計劃經濟轉軌和經濟發展追趕的前期，產業政策的正面效應應當肯定。
第二，橫向產業政策與縱向產業政策。橫向產業政策那就是指為保證產業發展而采取的普適性政策。例如完善基礎設施、人才培養、研發費加計扣除、知識產權保護、股票市場的開啟、金融和資本市場的發展等等，它為所有產業和企業的發展創造了基礎條件，產生了好的效果。縱向產業政策也就是對選定產業實施促進的政策，在那些市場失靈的領域是有好的效果。例如正在實施的重大專項，他們基本上有以下的共同特點。
（一）是國家安全和經濟發展的重大需求，比如載人航天、大規模集成電路、生產裝備、基礎軟件等等。
（二）它帶有后發追趕的性質，政府有一定的信息判斷力。
（三）從長遠看，有可能形成或裂變出有市場前景的產品和產業。
（四）投資規模很大，短期不能產生平均利潤率，市場投資者近期沒有投資的意愿。
政府選擇這類重大項目，以較大政策力度支持其發展，既為我國產業結構升級打下基礎，又對市場競爭不會產生負面效應，它是實施縱向產業政策較好的實例。
二.縱向產業政策有很大負面作用
第三，具有中國特點的干預型產業政策。中國的產業政策繼承了不少計劃經濟的管理理念和管理方式，形成了一種中國式的干預型產業政策，較大程度上維系了政府對資源的配置權。進入新世紀，市場化程度已經有了很大提高，追趕期逐漸過去，非公有經濟占據了半壁江山，但是這種干預型產業政策基本沒有改變。生產要素錯配的問題日益嚴重。這類產業政策的實施有兩個政策工具，一個是以市場準入投資項目和生產資質等為對象的限制性審批。審批的范圍幾乎涵蓋所有重要產業，審批堅持的是有保有壓、扶優扶強的原則，也就是保大壓小，保國有壓民營。
審批的內容深入到技術經濟環節，例如投資規模、資金來源、技術路線、產品開發、生產規模、工藝和裝備等。審批非常繁復，而且剛性很強。未獲準者無法獲得生產條件，也不能進入市場。這種做法干預了企業經濟技術上的自主權。
另一個工具就是政府對認定的新興產業、戰略產業促其發展，其中很多是在競爭性領域的。政府制定發展戰略，規劃引導、政策激勵和組織協調，由政府進行統籌規劃、系統布局、明確發展時序，設定實現增加值占國內生產總值比重的目標，調動財政、稅收、金融的力量予以支持。在實施過程中，繞過了競爭的篩選，由政府認定依托企業和某類產品的產業聚集地。
與此同時，以防止一哄而起，盲目投資，避免惡性競爭，提高產業集中度為由，把大量新進入者擋在門外。這種做法盡管在某些方面也有一些正面的作用，但是在政府的強干預下，由于市場的導向作用被政府替代，投資的盲目性和被誤導的風險上升。由于新進入者被拒，拖延了試錯的過程，由于競爭不足，弱化了企業創新力，由于吃偏飯，扭曲了生產成本。由于補貼過度，使企業產生了惰性和依賴。由于審批有很大的隨意性，造成了腐敗。
三.產業政策造成不公平競爭
第四，產業政策受到體制的局限，賦予了某些特殊的功能。政府既是國有企業的管理者，又是產業政策的制定者和實施者。國有實體企業與國有金融企業保持著關聯關系。再加上政府與國企關系的改革不到位，這就使產業政策不太可能公平對待各類所有制企業。政府包括資本市場和銀行，在實施產業政策中不能保持市場中立，產業政策隱性或現性的都有保障公有制為主體、國有經濟為主導、做大做強國有企業的功能。一些行政性壟斷，所有制歧視，正是以產業政策的名義出現和持續的。例如2006年，政府部門明確宣示國有企業要在七個產業保持絕對控制，九個產業保持控制地位。再如進入新世紀，國務院先后發布兩個促進民營經濟發展的36條，也未能破除玻璃門和旋轉門。這些政策措施排斥了競爭，維護了舊的體制，造成了結構性的低效率。
第五，地方把產業政策作為推進本地發展和地方保護的工具。一方面以廉價土地超規定，減免稅收等措施，支持特定的企業。比如前幾年，一些地方紛紛以大力度扶持政策，支持光伏產業，很快造成產能過剩。有的地方以本地有龐大加工業為由，在產能已經超常規過剩的情況下，以優惠政策鼎立支持千萬噸級的鋼鐵項目。另一方面一些地方實施以投資換市場的政策，逼迫企業重復投資。例如一些城市要求進入本地的出租車、電動大巴、地鐵車輛，需要在本地建廠。還有通過市場壁壘來扶持本地企業，例如一些地方根據本地企業產品，量身訂制本地的新能源汽車目錄，將本地不能生產的車型拒之于門外。再有以種種方式阻止本地企業被外地企業并購，阻止本地企業向外地投資。外地企業與本地企業發生糾紛，往往得不到公平待遇。如此等等，市場被分割的狀況一直延續到今天。
由此可見，中國的產業政策是有自己獨立特點的，它沒有明確的定義，實際上就是政府以行政力量干預產業的各種政策措施的一種綜合。
第二個方面講一下對產業政策的評估和改革。中國產業政策執行了二十多年，總體上看，在我國經濟發展追趕的前期，產業政策的實施有得有失，得大于失。經濟發展追趕的中后期，產業政策的實施有失有得，失大于得。我所講的“失”第一是行政性壟斷未能減退，市場壁壘依然嚴重存在。二是所有制歧視未能消除，市場主體的不平等再被固化。第三企業作為市場主體，市場選擇和投資決策的權利仍未到位。四是區域市場分割依然存在，沒有減退的跡象。
影響產業發展有兩大政策，一個是產業政策，一個是競爭政策。在中國產業政策的地位之高，幾乎是各個國家前所未有的，已經成為阻礙向創新驅動發展轉型的障礙。實現可持續發展，必須此消彼漲，把競爭政策提到基礎地位，產業政策不能削弱競爭。黨的十八屆三中全會之后，商事制度改革，制定限定投資和市場準入負面清單，和最近提出的建立公平競爭審查制度等等，都是校正現行產業政策弊端的重要步驟。
此時，應對既有的產業政策進行系統的反思，按照發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用的原則，推進產業政策的改革。例如政府不再把產業政策作為保增長，主導生產要素配置的工具。保障市場主體的公平地位，使所有市場活動都受到法律的約束。垂直性產業政策應限定在中央政府市場失靈的領域和非歧視性，使其不產生限制競爭的結果。（完）
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